L’UNION EUROPEENNE ET LA PROTECTION PENALE DE L’ENVIRONNEMENT

par

Véronique Jaworski, maître de conférences habilité à diriger les recherches à l’Université Robert-Schuman de Strasbourg

 

Ces dernières années ont été le théâtre d’une mobilisation particulière des instances communautaires en matière de protection de l’environnement. Le constat sans équivoque d’une criminalité environnementale grandissante et transfrontière a suscité une forte inquiétude, suivie d’une volonté ferme de mettre en place des instruments propres à apporter des solutions à ce problème qui touche l’ensemble des Etats-membres de l’Union européenne.

 

« Parce que la pollution de l’air et de l’eau ne connaît pas de frontières et parce qu’à 27 il est plus facile de peser au niveau mondial, l’Union européenne mène une politique commune en matière d’environnement ».

L’enjeu ainsi clairement affirmé est de répondre de manière efficace à l’objectif reconnu par le Traité CE (art. 174, §2), qui est celui d’un « niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement ». Il a été établi que la garantie d’un tel objectif ne pouvait être assurée que par le biais de sanctions pénales suffisamment dissuasives pour prévenir à l’avenir les atteintes graves à l’environnement.

 

Or de nombreuses études et réunions d’experts consacrées à la question de la criminalité environnementale au cours de ces dernières années ont mis en exergue les écarts considérables existant entre les Etats-membres quant à la politique pénale menée dans ce domaine. Les types et niveaux de sanction diffèrent sensiblement d’un pays à l’autre. Certains Etats n’ont pas du tout recours au droit pénal mais uniquement à des sanctions administratives ou de réparation civile ; d’autres ne proposent de sanctions pénales que très peu dissuasives et donc sans effet probant sur le comportement des délinquants écologiques.

 

Il est donc apparu indispensable d’engager une action à l’échelle de l’Union européenne, d’une part, afin de garantir le respect de l’abondante législation communautaire en matière de protection de l’environnement, d’autre part, afin d’harmoniser la politique pénale dans les différents Etats-membres de l’Union, seule réponse au caractère transfrontière de la criminalité environnementale.

L’obligation d’assurer un niveau de protection élevé de l’environnement suppose donc l’adoption de définitions communes des infractions et des sanctions qui leur sont attachées. La question qui se pose alors est de savoir par quel instrument juridique et dans quels termes.

 

Cette question a suscité –et continue de susciter- de multiples controverses, posant en des termes généraux, bien au-delà de la seule préoccupation environnementale, la problématique épineuse, et toujours sujette à interprétation, de la compétence de l’Union européenne en matière pénale.

 

Ainsi, la protection pénale de l’environnement au sein de l’Union prend la forme d’une tragédie, non clôturée à ce jour, et jouée en plusieurs actes au gré des différents acteurs. Rappelons-en le contexte :

Acte 1 : en février 2000, dans le cadre du 3e pilier du traité UE, le Danemark présente une initiative en vue de l’adoption d’une décision-cadre permettant de sanctionner pénalement les infractions graves commises au détriment de l’environnement.

Acte 2 : le 13 mars 2001, concurremment à cette initiative, la Commission présente une proposition de directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, sur la base du 1er pilier communautaire. La directive proposée a pour objet de garantir une application plus efficace de la législation communautaire sur la protection de l’environnement par la définition, pour l’ensemble de la Communauté, d’un ensemble minimal d’infractions.

Acte 3 : le 27 janvier 2003, le Conseil adopte la décision-cadre 2003/80/JAI relative à la protection de l’environnement par le droit pénal. Ce texte reprend les principes généraux de la proposition de directive précitée, qui n’avait pas été adoptée faute de majorité requise.

Acte 4 : cette décision-cadre suscite une rivalité entre la Commission européenne et le Conseil. La Commission reproche en effet au Conseil d’avoir pris un texte qui n’est pas de sa compétence et, en conséquence, le 15 avril 2003, introduit un recours en annulation de cette décision-cadre devant la Cour de justice des Communautés européennes : le conflit inter-institutionnel prend naissance ; la « guerre des piliers » est déclarée.

Acte 5 : le 13 septembre 2005, la CJCE rend sa décision, sujette à bien des interprétations, emportant directement des implications juridiques pour la protection pénale de l’environnement, mais aussi plus largement pour le droit pénal dans son ensemble.

 

            En effet, le conflit inter-institutionnel opposant la Commission et le Conseil va au-delà de la seule question de la criminalité environnementale. Les enjeux du débat qui se pose en termes de répartition des compétences pénales entre la Communauté européenne et les Etats-membres sont multiples. Au problème de sécurité juridique s’ajoute celui de la cohérence des dispositifs pénaux nationaux au sein de l’Union européenne.

 

            Pour en connaître les tenants et aboutissants, il est important de poser tout d’abord le contexte de cette « guerre des piliers » (I), avant de voir comment la Cour de Justice des Communautés Européennes a apporté sa solution de paix (II).

 

I- Sanction pénale et protection de l’environnement par le droit communautaire : la « guerre des piliers »

 

La controverse communautaire qui a pris naissance autour de l’objectif de protection pénale de l’environnement (A) met en jeu les règles de compétences des instances communautaires telles qu’elles résultent des trois piliers de l’Union européenne (B). Cette controverse amène à se poser la question d’une éventuelle communautarisation du droit pénal de l’environnement, voire du droit pénal dans son ensemble (C).

 

A- Le droit pénal de l’environnement au cœur d’une controverse communautaire

 

            Pendant longtemps, les questions environnementales n’ont pas été l’une des préoccupations premières de l’Europe en construction. Le traité de Rome n’en fait d’ailleurs pas mention. Ce n’est que depuis une trentaine d’années que cette question prend de l’importance. Depuis le Traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, la question environnementale constitue une véritable politique au sein de l’Union européenne, régie à ce titre par le droit communautaire. Il s’agit d’une compétence partagée entre la Communauté européenne et les Etats membres. Cela signifie que les Etats membres peuvent adopter des actes juridiques obligatoires, dans la mesure où la Communauté européenne n'a pas encore exercé sa compétence[1].

 

Les directives européennes[2] sont nombreuses à gouverner la matière. La majorité de ces textes ne comprend cependant aucune sanction. Ils obligent simplement de manière très générale les Etats membres à prévoir des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives »[3]. De ce fait, une certaine insécurité juridique[4] existe puisque chaque Etat pourra opter pour le type de sanction qu’il jugera utile, ce qui crée une hétérogénéité dans l’application de ces mesures. Ainsi, une même incrimination ne sera pas sanctionnée de la même façon selon que l’on se trouve en France, en Espagne ou en Pologne. La politique environnementale manque par conséquent d’efficacité comme en témoigne le nombre de plaintes reçues par la Commission : en 2001, une dizaine par semaine.

 

L’idée d’obliger les Etats à sanctionner pénalement le non-respect des prescriptions communautaires s’est alors fait jour. Les sanctions pénales seraient seules à même d’avoir un véritable effet dissuasif. Elles constitueraient un signal fort que ne permettent pas les habituelles sanctions financières et seraient d’autant plus efficaces qu’une harmonisation entre les politiques des différents Etats-membres serait ainsi opérée[5].

Une telle orientation figure déjà, hors du cadre de l'Union européenne, dans la Convention du Conseil de l’Europe du 4 novembre 1998 sur la protection de l’environnement par le droit pénal[6]. Elle se retrouve également dans les conclusions du Conseil européen extraordinaire de Tampere des 15 et 16 octobre 1999.

 

Toutefois le problème de la compétence communautaire pour prévoir des sanctions pénales se pose. En effet, le droit pénal « n’entre pas dans la sphère de compétence de la communauté »[7]. Chaque Etat dispose d’une compétence exclusive quant à la détermination des faits contraires à son ordre public et des règles permettant d’en punir les auteurs[8]. Le droit de punir est intrinsèquement lié à la souveraineté nationale. De ce fait, cette prérogative est farouchement sauvegardée, jusqu’à présent du moins… car récemment une controverse s’est fait jour en la matière[9]. En effet, le Conseil de l’Union européenne, par sa décision-cadre du 27 janvier 2003[10], et la Commission, par un projet de directive, cherchent tous deux à pénaliser les comportements portant atteinte à l’environnement. Les deux textes ayant un contenu similaire, un conflit de compétences oppose donc ces deux instances. De la réponse à cette controverse dépendra la possibilité plus ou moins étendue pour le droit communautaire de pénaliser tout manquement à ses règles.

 

            Ce conflit de compétences doit se régler en application des règles de compétence établies par les textes communautaires.

 

B- Les règles de compétence : le contexte des piliers

 

Depuis le Traité de Maastricht, l’Union européenne repose sur trois piliers : la Communauté européenne (pilier 1), la Politique étrangère et de sécurité commune (pilier 2) et la Coopération policière et judiciaire en matière pénale (pilier 3). Ces piliers fonctionnent avec des procédures de décisions différentes impliquant à des degrés divers les institutions européennes. Le choix de la base juridique (en l’occurrence, 1er ou 3e pilier) entraîne des conséquences institutionnelles et juridiques importantes.

 

Le premier pilier est constitué par les Communautés européennes et touche de nombreux domaines dont celui de l’environnement. Les matières ainsi concernées sont régies par un véritable droit communautaire qui a un effet direct en droit interne.

Les textes (directives, règlements) sont proposés à l'initiative de la Commission, soumis aux instances communautaires : Conseil et Parlement européen[11] et adoptés selon la procédure de codécision s’agissant de la matière environnementale.

 

Le 3e pilier, sur la « Coopération policière et judiciaire en matière pénale », relève d’un processus de coopération intergouvernementale, proche d’un accord de droit international. L’un de ses objectifs est l’harmonisation des sanctions pénales au sein de l’Union européenne. La sensibilité des matières traitées, touchant pour la plupart à la souveraineté même des Etats, conduit à une moindre intégration communautaire. Elle laisse aux ministres, réunis au sein du Conseil de l'Union Européenne, la possibilité de négocier entre eux et à l’unanimité des décisions à prendre en ce domaine. Tout Etat peut être à l’origine d’une proposition. Le Parlement européen n’a qu’un rôle consultatif. Le Conseil statue à l'unanimité. On précisera en outre qu’aucun recours en manquement n’est prévu par le Traité UE concernant les actes relatifs à la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Ainsi, la Commission n’a aucun pouvoir de poursuite contre les Etats qui n’appliqueraient pas une décision-cadre. En outre, les compétences de la Cour de Justice des Communautés Européennes sont limitées dans ce pilier : notamment sa compétence préjudicielle est subordonnée à une déclaration de chaque Etat-membre.

 

En principe, il ne devrait pas y avoir de conflit de compétences entre ces différents piliers. De nombreuses règles sont censées y pourvoir[12]. Pourtant lorsque sont prévues des sanctions pénales (relevant du pilier III, harmonisation des sanctions pénales) en matière de droit d’environnement (matière relevant du pilier I), la question du fondement et de l’instrument juridique à adopter se pose.

 

En février 2000, le Danemark présente « une initiative en vue de l’adoption d’une décision cadre du Conseil dans le domaine de la lutte contre les infractions au détriment de l’environnement », en vertu du troisième pilier.

Le 13 mars 2001, la Commission européenne dépose, sur le fondement du 1er pilier, une proposition de directive visant à la protection de l’environnement par le droit pénal qui prévoit une obligation pour les Etats de sanctionner pénalement, dans leur droit national, la violation des règles de droit communautaire de l’environnement.

Le Conseil ne retient pas cette proposition de directive mais l’intègre en partie dans sa décision-cadre adoptée le 27 janvier 2003. Il se fonde, pour adopter celle-ci, sur l’article 29 du Traité UE qui prévoit au nombre des attributions relevant du pilier III la recherche d’une certaine harmonisation entre les législations pénales des différents Etats membres « entre autre en matière de criminalité organisée, de terrorisme et de trafic de drogue », ces domaines n’étant pas exclusifs[13].

La Commission saisit alors la Cour de Justice des Communautés Européennes (affaire C-176/03)[14]. Elle estime en effet qu’en adoptant cette décision-cadre, le Conseil est sorti de ses compétences et a opéré un transfert d’une matière du premier pilier vers le troisième pilier.

 

Ces deux textes ayant le même objet coexistent donc et la question se pose de savoir qui a compétence pour légiférer en matière de protection pénale de l’environnement : le droit communautaire du pilier I ou la procédure intergouvernementale du pilier III ?

Mais au-delà du simple conflit de compétences, c’est bien la question plus large de savoir si le droit communautaire peut obliger les Etats à prévoir des sanctions pénales qui se pose. Si l’on se fonde sur le pilier I, les Etats abandonnent à la Communauté ce droit qui pourra alors être utilisé dans d’autres matières : agriculture, consommation, concurrence… En revanche, il n’en sera rien si la compétence est bâtie sur le pilier III, puisque les Etats ont unanimement accepté d’harmoniser les sanctions réprimant les atteintes à des comportements déterminés.

 

            L’enjeu est de taille : la protection de l’environnement servirait-elle d’instrument de communautarisation du droit pénal au sein de l’Union européenne ?

 

C- Vers une communautarisation du droit pénal de l’environnement ?

 

Le droit communautaire de l’environnement est normalement élaboré par la Communauté (pilier I). Celle-ci pose des normes d’interdiction que les Etats doivent sanctionner eux-mêmes. En principe, la sanction relève des législations nationales[15], étant entendu que les Etats ont l’obligation de sanctionner le non-respect du droit communautaire, qu’il s’agisse d’un règlement ou d’une directive[16].

Les Etats conservent toutefois le choix de la sanction et peuvent, par exemple, avoir recours à des sanctions administratives, civiles ou pénales[17]. Dans son arrêt dit « maïs yougoslave »[18], la Cour de Justice des Communautés Européennes a ajouté que tout en conservant le choix des sanctions, les Etats membres doivent veiller à ce que les violations du droit communautaire soient sanctionnées comme si une règle de droit national était violée, la sanction devant avoir un caractère effectif, proportionné et dissuasif. Pour certains auteurs, le premier pas était fait vers une pénalisation du droit communautaire[19].

 

Le but poursuivi par la Commission, avec sa proposition de directive du 13 mars 2001 visant à la protection de l’environnement par le droit pénal, est de franchir un pas supplémentaire et d’obtenir la possibilité d’obliger les Etats à prendre des sanctions pénales afin d’assurer le respect des règles communautaires. Il s’agit là d’une nouvelle étape car, si la Communauté a plusieurs fois imposé le choix entre l'utilisation de sanctions pénales ou administratives[20], elle n’a encore jamais adopté de textes imposant aux Etats membres d’utiliser les seules sanctions pénales pour veiller au respect des normes communautaires.

 

Or, le pouvoir de répression pénale est considéré par les Etats comme une prérogative essentielle de leur souveraineté nationale[21]. Les traités ne prévoient d’ailleurs pas la possibilité pour le droit communautaire de fixer des sanctions pénales. Ce silence a généralement été interprété dans le sens d'une absence de compétence en la matière. Il est alors juridiquement difficile de le concevoir implicitement[22]. Une telle atteinte aux droits des personnes aurait dû être expressément prévue par le Traité[23].

Ces arguments ont dès lors présidé à l’adoption par le Conseil de sa décision-cadre relative à la protection de l’environnement par le droit pénal[24]. Conformément à la nature même des décisions-cadres –qui vise au rapprochement des législations nationales et lie les Etats membres quant au résultat à atteindre, mais sans effet direct-, la définition précise des peines applicables reste de la compétence des Etats.

 

La Commission ne partage cependant pas cet avis et considère pouvoir proposer une directive en la matière. S’agissant d’un domaine dans lequel elle est compétente, à savoir l’environnement, elle estime pouvoir le réguler, notamment en prévoyant des sanctions pénales en cas de non-respect des règles posées[25].

 

Divers arguments sont présentés en faveur d’une possibilité d’obliger les Etats à prévoir une sanction pénale. D’une part, dans la mesure où le droit de l’environnement, qui relève de la compétence communautaire est malmené, le législateur communautaire se voit dans l’obligation d’imposer aux Etats membres des mesures de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, qui peuvent éventuellement être pénales s’il s’agit là de la seule façon de garantir le respect du droit communautaire[26].

D’autre part, le pilier I a priorité sur le pilier III[27]. Donc, si une mesure peut être envisagée dans le cadre de l’action communautaire, elle ne peut, sans enfreindre les articles 47 et 29 du TUE, se fonder sur le pilier III. Il ne serait donc juridiquement pas possible pour l'Union « d'adopter des règles communes en recourant à un instrument du troisième pilier sans violer les pouvoirs de la Communauté elle-même »[28]. Le simple fait que cette action s’inscrive dans un cadre pénal ne suffit pas à écarter toute action communautaire[29].

Enfin, la décision-cadre s’est fondée sur le troisième pilier relatif à la coopération policière et judiciaire pénale. Ce pilier fonctionne selon une procédure de coopération intergouvernementale. Le Conseil prend sa décision à l’unanimité avec simplement une consultation du Parlement européen. Cette unanimité requise aura le désavantage de favoriser un consensus susceptible de recueillir l’approbation de tous les membres de l’Union[30]. La protection de l’environnement ne pourra alors être aussi importante que souhaitée, car il faudra ménager chaque Etat afin d’obtenir son accord. En outre, les décisions-cadres n’ayant aucun effet direct en droit interne[31], leur non-transposition n’entraînera aucune sanction. La mesure sera donc moins efficace que si elle avait été prise sous la forme d’une directive. Son application sera laissée au bon vouloir des Etats.

Il faut toutefois noter que la procédure du troisième pilier a été conçue explicitement dans le but d’adopter des normes en matière de droit pénal, matière sensible comme nous l’avons vu. Reconnaître à la Commission le pouvoir de statuer sur des sanctions pénales serait contraire à l’organisation des compétences de l’Union. Ce serait ouvrir une boîte de Pandore et permettre la création de sanctions pénales adoptées à la majorité qualifiée, avec application de la procédure de co-décision du Parlement européen[32]. Or, c’est afin de respecter l’équilibre des pouvoirs et de respecter le caractère particulier de la matière pénale, que le troisième pilier suppose une adoption de la décision-cadre à l'unanimité après consultation du Parlement européen.

La décision–cadre relative à la protection de l’environnement par le droit pénal traite à la fois de matières relevant du premier pilier qui touche de nombreux domaines dont celui de l’environnement, et du troisième pilier, qui a pour but la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, notamment par l’harmonisation des sanctions pénales. Chaque pilier génère sa propre normativité[33]. Si du premier pilier naît un véritable droit communautaire qui a un effet direct en droit interne, il n’en va pas de même pour le troisième pilier qui relève d’une procédure intergouvernementale, proche de celle de l’adoption d’un accord international classique[34].

 

Il revenait par conséquent à la Cour de Justice des Communautés Européennes de trancher le litige et de déterminer sur quel fondement un texte prévoyant tout à la fois des incriminations en droit de l’environnement et des sanctions pénales doit être pris.

 

II- La décision de la CJCE : la fin du conflit ?

 

            Saisie par la Commission, la Cour de Justice des Communautés Européennes s’est prononcée, le 13 septembre 2005[35], sur la légalité de la décision-cadre du 27 janvier 2003, et de manière plus générale, sur la compétence des instances communautaires en matière pénale.

Elle a adopté, en l’espèce, une solution aux effets en apparence « révolutionnaires », en annulant la décision-cadre, au motif que cette décision aurait dû être prise sur le fondement du traité CE (1er pilier) et non du traité sur l’Union européenne (traité UE, 3e pilier). Elle semble ainsi reconnaître à la Communauté une compétence en matière de sanction pénale (A), ce qui pourrait aboutir à une nouvelle répartition des compétences au sein des institutions de l’Union européenne (B).

 

A- La reconnaissance d’une compétence de la Commission en matière de sanction pénale ?

 

            La Cour de Justice des Communautés semble mettre fin à la controverse en niant au Conseil la possibilité de prendre une décision-cadre dans une matière relevant de la compétence exclusive de la Commission, le droit de l’environnement (1) et en autorisant, en revanche, le droit communautaire relevant du pilier I du Traité à prévoir des sanctions pénales. Cet arrêt semble par conséquent novateur en la matière, car jusqu’à présent une compétence pénale directe n’avait jamais été reconnue au législateur communautaire (2).

 

1) La protection de l’environnement, compétence exclusive de la Commission ?

 

Déjà confrontée à ce type de problème, la Cour de Justice des Communautés Européennes s’appuie, pour déterminer le choix de la base juridique, sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, tels le contenu de l’acte et sa finalité[36]. S’attachant à déterminer quel était l’objectif principal de la décision-cadre, divers indices lui permettent de conclure qu’il s’agit là d’un texte visant essentiellement à la protection de l’environnement, l’harmonisation des sanctions pénales étant accessoire. En effet, la Cour relève que tant l’intitulé de la décision que ses trois premiers considérants démontrent que celle-ci poursuit un objectif de protection de l’environnement.

 

La protection de l’environnement étant l’objectif principal de ce texte, il ne pouvait être pris sur le fondement du pilier I par le Conseil de l’Union Européenne. La protection de l’environnement constitue un des objectifs essentiels de la Communauté[37] et relève donc de la procédure communautaire. Seule une directive ou un règlement communautaire aurait pu soutenir ce texte. La Cour considère, en l’espèce que la possibilité de sanctionner pénalement n’est qu’un moyen attaché à une finalité plus large, la protection de l’environnement[38].

 

            2) Un arrêt novateur ?

 

Par cet arrêt du 13 septembre 2005, la CJCE donne raison à la Commission en expliquant que cette dernière peut prendre des mesures en relation avec le droit pénal des Etats membres lorsque l’application de sanctions pénales constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l’environnement.

La Cour de justice précise que le fait que le législateur communautaire soit seul compétent pour incriminer les comportements portant atteinte à l’environnement « ne saurait cependant empêcher [celui-ci], lorsque l’application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l’environnement, de prendre des mesures en relation avec le droit pénal des États membres et qu'il estime nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes qu’il édicte en matière de protection de l’environnement ». Il est donc possible qu’une directive visant à protéger l’environnement prévoie des sanctions pénales.

 

Cette solution est novatrice. En effet, en principe, la législation pénale tout comme les règles de procédure pénale ne relèvent pas de la compétence de la Communauté[39]. Les États veillent jalousement à préserver cette parcelle de leur souveraineté. La décision de la Cour vient cependant entamer cette règle puisqu’elle autorise désormais une directive communautaire à prévoir des sanctions pénales. Si, jusqu’à présent, les États avaient l’obligation de sanctionner le non-respect du droit communautaire, ceux-ci conservaient cependant le choix de la sanction et pouvaient par exemple utiliser des sanctions administratives, civiles ou pénales[40], la sanction devant avoir simplement un caractère effectif, proportionné et dissuasif[41]. En l’espèce, la Cour justifie la possibilité d’obliger les États à sanctionner pénalement les atteintes graves à l’environnement par le fait qu’il s’agit là de la seule manière de donner au texte sa pleine effectivité. Pour la première fois, la Cour impose donc aux États de prendre des sanctions particulières, qui plus est pénales.

 

La Cour semble cependant assez embarrassée dans son argumentation[42], puisqu’elle rappelle tout d’abord qu’« en principe, la législation pénale tout comme les règles de la procédure pénale ne relèvent pas de la compétence de la Communauté », pour ensuite autoriser celle-ci à en prendre en matière de protection de l’environnement[43]. Elle donne toutefois quelques indices permettant d’encadrer les conséquences plus générales que pourrait avoir cet arrêt.

La Cour, tout en rappelant qu’en principe, la législation pénale est une compétence des Etats, reconnaît au législateur communautaire le pouvoir de prendre des mesures pénales (par ex. en prévoyant des sanctions pénales) lorsqu’il s’agit de garantir l’application effective des textes qu’il édicte dans des domaines de sa compétence, comme c’est le cas de la protection de l’environnement.

 

B- Une nouvelle répartition des compétences ?

 

Les retombées de cet arrêt sont difficilement évaluables. Signifie-t-il que désormais il sera toujours possible d’assortir une directive ou un règlement de sanctions pénales, ceci dans les autres matières que la protection de l’environnement, visées par le 1er pilier ? Il semble que non, car une telle compétence est implicitement encadrée (1). Dès lors l’avenir de la protection pénale de l’environnement se pose en des termes nouveaux (2).

 

            1) Une compétence implicitement encadrée

 

La possibilité pour le législateur communautaire de recourir à des sanctions pénales, telle que reconnue par la Cour en l’espèce, n’est-elle qu’un premier pas vers une généralisation d’une telle solution et une communautarisation du droit pénal ?

La Cour de Justice rappelle certes que l’harmonisation de la législation pénale relève en principe de la procédure intergouvernementale du pilier III. Elle aurait très bien pu disjoindre le volet environnemental et le volet pénal du texte. C’était d’ailleurs la solution adoptée jusqu’à présent[44]. La décision de la Cour concernant la décision-cadre relative à la protection de l’environnement par le droit pénal semble donc innovante. Mais elle fonde la possibilité d’adopter des sanctions pénales sur des critères stricts[45] et, semble-t-il, propres à la problématique environnementale.

 

En premier lieu, la Cour rappelle l’importance que revêt la protection du droit de l’environnement, qui est un objectif « essentiel, transversal et fondamental » de la Communauté[46]. Il est donc nécessaire d’utiliser tous les moyens possibles afin d’assurer l’effectivité des textes pris en la matière : « eu égard à la portée de cette politique, de son importance dans le système des politiques publiques de l’Union, il ne fait guère de doute que sa mise en œuvre par le droit pénal des États apparaît comme une exigence qui s’impose d’elle-même »[47].

 

En second lieu, la Cour insiste sur le fait que les décisions en matière environnementale sont soumises à la procédure de la codécision. Les États-membres devront donc à l’unanimité s’accorder sur un projet de directive. Il s’agira en la matière d’une véritable action concertée entre les États afin de rendre les mesures prises effectives[48]. Dans un tel cas, les États limitent leur souveraineté d’un commun accord. Il semble alors difficile d’étendre une telle possibilité à toutes les matières relevant du premier pilier puisque pour une grande partie de celle-ci, la décision est prise à la majorité.

 

Enfin, la Cour laisse une grande latitude aux États dans l’adoption de sanctions pénales puisqu’elle rappelle que celles-ci doivent simplement être « effectives, proportionnées et dissuasives »[49]. Il revient aux États de déterminer dans leur droit national ce qu’il faut entendre par ce biais, notamment quant au quantum de la peine.

 

2) L’avenir de la protection de l’environnement par le droit communautaire ?

 

L’environnement est certes, comme le rappelle la Cour, l’une des préoccupations les plus importantes de la Communauté européenne et il semble désormais qu’il sera possible d’assortir les prescriptions en la matière d’une sanction pénale. Il s’agit là d’une avancée certaine et que l’on ne peut que louer.

 

Néanmoins, l’annulation de la décision-cadre n’est pas sans effet immédiat. Ce texte avait permis d’effectuer une avancée particulièrement importante pour le droit de l’environnement. En pénalisant une majorité de comportements graves portant atteinte à l’environnement, elle donnait une certaine force à ces normes et harmonisait la situation au sein de l’Union européenne. Certes, le texte connaissait des lacunes et pouvait être critiqué notamment quant à la détermination des incriminations, mais il avait pour le moins le mérite d’exister. La genèse de ce texte nous rappelle que si l’on était passé de l’instrument que constitue la directive à celui de la décision-cadre, c’était bien parce qu’il n’avait pas été possible de se mettre d’accord sur le contenu définitif de la directive, le volet pénal constituant un point d’achoppement des discussions[50]. La décision-cadre permettait un accord a minima en la matière.

 

Malgré son annulation par la Cour de Justice des Communautés Européennes, le texte de la décision-cadre du 27 janvier 2003 n’a pourtant pas totalement disparu. Prenant acte de la décision de la Cour, la Commission a adopté le 9 février 2007 une nouvelle proposition de directive afin de lutter par le droit pénal contre les atteintes graves à l’environnement[51]. Dernier rebondissement en date, ce nouveau texte reprend en grande partie le contenu de l’ancien, à savoir de la décision-cadre de 2003, et remplace la première proposition de directive qui avait été faite en 2001.

 

L’objectif du nouveau texte reste l’adoption de définitions communes des infractions et des sanctions pénales qui leur sont attachées, pour un niveau minimal d’harmonisation dans tous les Etats-membres de l’Union européenne. Etant entendu que ces derniers resteraient libres de maintenir ou d’établir des mesures de protection plus sévères que celles prévues dans la directive, notamment de créer des infractions supplémentaires, d’étendre la responsabilité pénale à la négligence simple –comme c’est déjà le cas en droit pénal français de l’environnement-, de prévoir des peines complémentaires ou encore de fixer des niveaux plus élevés de sanction.

 

Ainsi, s’agissant des comportements incriminés, les Etats-membres devront incriminer tout comportement, intentionnel ou exercé par au moins grave négligence, qui viole une réglementation communautaire ou nationale dans le domaine de la protection de l’environnement. Seraient des crimes graves, au sens de ce texte, « l’émission illégale de substances dangereuses dans l’atmosphère, le sol ou les eaux, le transport et le déversement illégaux de déchets, ainsi que le commerce illégal d’espèces en voie de disparition ».

S’agissant des sanctions pénales que la directive impose aux Etats-membres, elles devront être effectives, proportionnées et dissuasives, et applicables tant aux personnes physiques qu’aux personnes morales. Pour les infractions commises dans des circonstances aggravantes, telles que dans le cadre d’une organisation criminelle, ou les infractions entraînant la mort ou de graves lésions aux personnes, ou une dégradation substantielle à l’environnement, la proposition fixe des seuils minimaux de peine maximale pour les peines d’emprisonnement et d’amende.

Toutefois, c’est en vertu d’une interprétation « extensive » de la décision de la CJCE que la Commission entend fixer la nature et le niveau des sanctions pénales applicables, en lieu et place des Etats membres, traditionnellement souverains en la matière[52].

 

Par un dernier arrêt en date du 23 octobre 2007[53], la CJCE s’est finalement opposée à cette interprétation large de la Commission, pour qui cette décision raisonne comme un rappel à l’ordre et aux principes fondamentaux.

Deux ans après le 1er arrêt, la CJCE réaffirme, il est vrai, la compétence de la Communauté européenne pour obliger les Etats-membres à prévoir des sanctions pénales, afin de permettre le respect des obligations prévues par une législation communautaire en matière d’environnement ; en l’occurrence, il s’agissait de la lutte contre la pollution causée par les navires.

            En revanche, précise la Cour, la Communauté n’est pas compétente pour déterminer le type et le niveau des sanctions pénales à appliquer. Autrement dit, la CJCE considère qu’il appartient aux seuls Etats membres de définir les peines applicables. Le principe de la souveraineté nationale des Etats est sauf !

 

            A l’aune de ce nouvel arrêt, encadrant les compétences désormais élargies de la Commission en matière pénale, on est en droit de se demander si ce projet de texte ne sera pas modifié sur la question des sanctions pénales. En effet, les dispositions de la proposition de directive relatives aux sanctions devraient être supprimées et seule devrait subsister une disposition faisant obligation aux Etats d’adopter des sanctions pénales « effectives, proportionnées et dissuasives ».

 

Conclusion :

 

L’enjeu final est clairement posé : il est plus qu’urgent de mettre en place un espace communautaire harmonisé, qui enjoigne les Etats-membres de se doter de sanctions pénales suffisamment dissuasives et appropriées, afin d’assurer l’application pleine et efficace du droit de l’environnement au sein de l’Union européenne.

 

            Mais dans un esprit d’apaisement des luttes intestines, qui ont ces derniers temps agité les instances européennes, et d’application stricte du partage des compétences tel qu’il ressort des différents traités en vigueur, la solution n’aurait-elle pas pu être trouvée dans une division du travail ?

Afin de respecter les compétences de chacun, il suffirait de transférer dans une directive les éléments relatifs à la définition des comportements répréhensibles (article 1 à 4, 6), tout en laissant au Conseil le soin de prendre des décisions relatives aux sanctions pénales dans le cadre du pilier III (article 5 et 7 à 10)[54]. Cette solution permettrait de se doter d’un outil efficace en matière de protection de l’environnement tout en préservant les compétences de chacun des organes. Un tel précédent existe d’ailleurs puisqu’en matière de répression de l'aide à l'entrée, au travail et au séjour irrégulier des étrangers, ont été adoptés tout à la fois une directive définissant les comportements condamnables[55] (relevant du premier pilier) et une décision-cadre[56] (instrument du troisième pilier), laquelle définissait le cadre pénal applicable.

En tout état de cause, et bien au-delà de la protection pénale de l’environnement, c’est le défi de la sécurité juridique et de la cohérence des dispositifs pénaux nationaux au sein de l’Union Européenne que se lance l’Europe de demain. Sans conteste, un tel défi ne pourra être relevé qu’au sein d’une Europe unie et apaisée.

 


[1] A différencier des compétences exclusives ou propres pour lesquelles seule l'Union peut légiférer, les États membres ne pouvant le faire par eux-mêmes que s'ils sont habilités par l'Union, ou pour mettre en oeuvre les actes de l'Union.

[2] La directive est un instrument communautaire adopté par le Conseil de l'Union européenne seul ou avec le Parlement. Elle fixe un objectif à atteindre, mais laisse les États destinataires libres de choisir les moyens pour atteindre cet objectif dans les délais prévus. La non transposition d'une directive peut faire l'objet d'une procédure de manquement devant la Cour de justice des Communautés européennes. Les citoyens peuvent éventuellement invoquer les droits qu’elle leur confère devant le juge national, si elle est suffisamment claire et précise.

[3] CJCE 21 sept. 1989, Comm. c/ Grèce, n°68/88, Rec. p. 2965.

[4] B. JESUS-GIMENO, « Protection de l’environnement par le droit pénal. Pour une approche communautaire », Environnement, 2002, p. 8 ; F. COMTE, « Droit pénal de l’environnement et compétence communautaire », Revue du droit de l’Union européenne, n°4, 2002, p. 775.

[5] B. JESUS-GIMENO, « Protection de l’environnement par le droit pénal. Pour une approche communautaire », préc.

[6] Cette convention n’est toutefois pas encore entrée en vigueur faute de ratifications suffisantes.

[7] F. DESPORTES, F. LEGUNEHEC, Droit pénal général, Economica, 11ème éd., 2004, p.188.

[8] A. DECOCQ, J. MONTREUIL et J. BUISSON, Le droit de la police, Litec, 2ème édition, 1998,n° 495, p. 265.

[9] Un tel problème se pose également en matière de pollution maritime puisque la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la pollution causée par les navires et à l'introduction de sanctions, notamment pénales, en cas d'infractions de pollution du 2 mai 2003 et la proposition de décision-cadre du Conseil du 5 mars 2003 visant le renforcement du cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires couvrent également des domaines identiques.

[10] Décision-cadre du Conseil de l’Union européenne du 27 janvier 2003 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal  JOCE, 5 février 2003, p. 55.

[11] Le Parlement européen rend un avis et le Conseil adopte une « position commune » sur ce texte à la majorité qualifiée et le transmet au Parlement européen. Une navette s’opère alors entre ces institutions. L’acte est adopté si le Parlement adopte la position commune, rejeté si la position commune est refusée à la majorité absolue des membres du parlement européen. Mais si le Parlement européen adopte des amendements à la position commune à la majorité absolue de ses membres, le texte est à nouveau transmis au Conseil et à la Commission. Si le Conseil accepte les amendements du parlement européen, l'acte est adopté. En revanche, si le Conseil les refuse un comité de conciliation est créé. Il élabore un projet commun qui sera considéré comme adopté par le Conseil et le Parlement européen, si ceux-ci le votent respectivement à la majorité qualifiée et à la majorité absolue des voix. Sinon il sera rejeté.

[12] Art. 47 TUE qui fait prévaloir le pilier I sur le pilier III.

[13] Article 31§1 e) Traité UE. Le Conseil fait également référence à l’article 34 qui prévoit que des décisions cadres seront prises pour permettre d’harmoniser les dispositions législatives et réglementaires entre les Etats.

[14] Recours introduit le 15 avril 2003 contre le Conseil de l'Union européenne par la Commission des Communautés européennes (affaire C-176/03), JOUE 7 juin 2003, p. 20.

[15] Le droit communautaire peut prévoir également des sanctions dans certains cas. En matière de droit de la concurrence des sanctions sont possibles : amendes, astreintes. En matière de politique agricole commune, là encore des sanctions d’une grande variété existent : retrait d’un agrément, arrêt de la commercialisation, sanctions pécuniaires. Ces sanctions n’ont toutefois pas de caractère pénal. V. : C. HAGUENAU, « Les sanctions pénales destinées à assurer le respect du droit communautaire », Revue de Marché Commun et de l’Union européenne, 1993, p. 351.

[16] CJCE 10 avril 1984, Van Colson et Kamann, n°14/83, Rec. p. 1891 ; 8 novembre 1990, Dekker, n° C. 326/88, Rec. p. 3941.

[17] CJCE 10 juill. 1990, Hensen, n° C 326/88, Rec. p. 2911.

[18] CJCE 21 sept. 1989, Comm. c/ Grèce, n°68/88, Rec. p. 2965 , 8 juillet 1999, Nunes Matos, n° C-186/98, Rec. p. I. 4883 ; 1er février 2001, Commission c/  France, n° C-333/99, Rec. p. I. 1025.

[19] C. HAGUENAU, « Les sanctions pénales  destinées à assurer le respect du droit communautaire », Revue de Marché Commun et de l’Union européenne, préc.

[20] Voir le règlement nº 3483 du 7 novembre 1988 sur des mesures de contrôle sur l'activité de la pêche.

[21] F. DESPORTES, F. LEGUNEHEC, Droit pénal général, Economica, 11ème éd., 2004, p. 188 ; P. CONTE, P. MAISTRE DU CHAMBON, Droit Pénal Général, A. Colin, 7ème  éd., 2004. ; G. STEFANI, G. LEVASSSEUR, B. BOULOC, Droit pénal général, Dalloz, 19ème éd., 2005. ; M.-L. RASSAT, Droit pénal général, Ellipses, 1ère éd., 2004. ; H. LABAYLE, « L’application du Titre VI du Traité sur l’Union européenne en matière pénale », Rev. sc. crim. 1995, p. 35.

[22] H. LABAYLE, « L’application du Titre VI du Traité sur l’Union européenne en matière pénale », préc.

[23] J. BIANCARELLI, « L’ordre juridique communautaire a-t-il compétence pour instituer des sanctions » in Quelle politique pénale pour l’Europe ?, sous le direction de M. DELMAS-MARTY, p. 257. D’autres arguments, plus discutables, ont été évoqués pour rejeter une telle compétence communautaire. Ainsi, les sanctions seraient imposées par une autorité administrative la Commission. Il n’y a pas de véritable législateur disposant d’une légitimité populaire. V. Ibidem.

[24] Motifs de la décision cadre du Conseil de l’Union européenne du 27 janvier 2003 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, op. cit.

[25] Recours introduit le 15 avril 2003 contre le Conseil de l'Union européenne par la Commission des Communautés européennes (affaire C-176/03), JOUE 7 juin 2003, p. 20. Elle se fonde pour cela sur l’article 174§2 du Traité qui dispose que « la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur. Dans ce contexte, les mesures d'harmonisation répondant aux exigences en matière de protection de l'environnement comportent, dans les cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les Etats membres à prendre, pour des motifs environnementaux non économiques, des mesures provisoires soumises à une procédure communautaire de contrôle »[25].

[26] Motifs de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, op. cit. ; D. R.-J COLOMER (avocat général près la cour de justice des communautés européennes), Conclusions présentées le 26 mai 2005, Affaire C-176/03 ; F. COMTE, « Droit pénal de l’environnement et compétence communautaire », préc.

[27] Art. 47 TUE.

[28] G. DI LELLO FINUOLI, Rapport sur le projet de décision-cadre du Conseil relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, Parlement européen, 20 mars 2002.

[29] B. JESUS-GIMENO, « Protection de l’environnement par le droit pénal. Pour une approche communautaire », préc.

[30] Ibidem.

[31] Art. 34§ 2 TUE.

[32] G. LENGAGNE, D. QUENTIN, Rapport n° 1458 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la pollution causée par les navires et à l'introduction de sanctions, notamment pénales, en cas d'infractions de pollution (COM [2003] 92 final/document E 2244) et sur la proposition de décision-cadre du Conseil visant le renforcement du cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires (COM [2003] 227 final/document E 2291), Assemblée Nationale, 25 février 2004.

[33] P.-Y. MONJAL, « Reconnaissance d’une compétence pénale communautaire par la CJCE », D. 2005, p. 3064.

[34] « Sanction pénale et protection de l’environnement par le droit communautaire », préc.

[35] Arrêt de la CJCE du 13 septembre 2005 sur les compétences pénales de la Communauté européenne (COM (2005) 583 final / n° E 3022).

[36] CJCE 11 juin 1991, Commission contre Conseil, Rec. p. 2867.

[37] CJCE 7 février 1985, ADBHU, 240/83, Rec. p. 531 ; 20 septembre 1988, Commission/Danemark, 302/86, Rec. p. 4607 ; 2 avril 1998, Outokumpu, C-213/96, Rec. p. I‑1777, point 32.

[38] P.-Y. MONJAL, « Reconnaissance d’une compétence pénale communautaire par la CJCE », préc.

[39] Arrêts du 11 novembre 1981, Casati, 203/80, Rec. p. 2595, point 27, et du 16 juin 1998, Lemmens, C-226/97, Rec. p. I‑3711, point 19.

[40] CJCE 10 juillet 1990, Hensen, n° C- 326/88, Rec. p. 2911.

[41] CJCE 21 septembre 1989, Commission  c/ Grèce, n°68/88, Rec. p. 2965, 8 juillet 1999, Nunes Matos, n° C-186/98, Rec.  p. I. 4883 ; 1er février 2001, Commission c/ France, n° C-333/99, Rec. p. I. 1025.

[42] P.-Y. MONJAL, « Reconnaissance d’une compétence pénale communautaire par la CJCE », préc.

[43] Considérant n°47.

[44] Voir, pour exemple, règlement CE n°974/98, 3 mai 1998, JOCE n°L 139, p.11 complété par la décision-cadre n°2000/383/JAI du 29 mai 2000, JOCE n°140, p.1 relatifs à la répression du faux-monnayage avec la mise en place de l’euro.

[45] P.-Y. MONJAL, « Reconnaissance d’une compétence pénale communautaire par la CJCE », préc.

[46] Considérant n°41 et s.

[47] P.-Y. MONJAL, « Reconnaissance d’une compétence pénale communautaire par la CJCE », préc.

[48] Considérant n°44.

[49] Considérant n°48.

[50] F. MARIATTE, « Compétence en matière pénale », note sous CJCE, 13 septembre 2005, Europe 2005, p. 11.

[51] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, COM (2007) 0051 final du 9 février 2007, transmise au Conseil de l’Union européenne le 9 février 2007.

[52] V. Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les conséquences de l’arrêt de la Cour de justice du 13 septembre 2005 (C-176/03 Commission contre Conseil), COM [2005] 583 final / n° E 3022.

[53] Affaire C 440 / 50.

[54] G. LENGAGNE, D. QUENTIN, Rapport n° 1458 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la pollution causée par les navires et à l'introduction de sanctions, notamment pénales, en cas d'infractions de pollution (COM [2003] 92 final/document E 2244) et sur la proposition de décision-cadre du Conseil visant le renforcement du cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires (COM [2003] 227 final/document E 2291), préc.

[55] Directive 2002/90/CE du conseil du 28 novembre 2002 définissant l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irrégulier, JOUE 5 décembre 2002, p. 17.

[56]  Décision cadre du Conseil du 28 novembre 2002, visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irrégulier, JOUE, 5 décembre 2002, p. 1.