Etat des personnes et aspects d’état civil

par Ségolène PERRIN, Doctorante

à l’Université Robert Schuman de Strasbourg

La loi du 4 juillet 2005 vient répondre aux difficultés rencontrées par les adoptants en facilitant leurs démarches et en développant l’accompagnement des familles[1]. La réforme repose sur deux axes : clarifier les règles applicables en la matière et augmenter le nombre des adoptions. La réforme ne devait, en principe, pas toucher aux règles de fond de l’adoption, mais uniquement à la forme de la procédure en unifiant les différentes pratiques. Elle modifie néanmoins l’article 350 du Code civil relatif à l’abandon judiciaire. Les adoptions intrafamiliales et celles des majeurs sont hors du champ d’application de la loi.

La réforme porte sur différents points :

I. Le contrôle administratif du candidat à l’adoption : la procédure d’agrément

L’agrément est délivré par le président du conseil général. Il fait suite à une enquête administrative permettant de s’assurer que le candidat à l’adoption peut offrir à l’enfant de bonnes conditions d’accueil que ce soit sur le plan matériel ou moral. L’agrément est nécessaire lorsque l’adoption concerne un pupille de l’Etat, un enfant remis à un organisme autorisé pour l’adoption ou un enfant étranger (nouvel article L 225-17 CASF).

Depuis la loi du 5 juillet 1996, l’agrément a une valeur nationale. Sa délivrance était, cependant, soumise à des différences de traitement selon les départements dans lesquels les demandes étaient présentées. D’une part, le taux d’agrément variait de 68% à 98% selon les départements[2]. D’autre part, on pouvait constater des disparités dans l’information délivrée aux candidats, dans le délai d’instruction du dossier ou dans les investigations menées. C’est pourquoi, la loi du 4 juillet 2005 (et les décrets du 1^er août 2006, du 17 octobre 2006) a entrepris de mettre fin à ces disparités.

Tout d’abord, l’information qui doit être délivrée à chaque futur adoptant est précisée. Il bénéficiait déjà d’un grand nombre de renseignements (dimensions psychologiques, éducatives et culturelles de l’adoption, procédure à suivre, effectif et âge des enfants admis comme pupille de l’état dans le département, nombre de demandeurs à l’agrément, nombre de personnes agréées dans le département...). Dorénavant, l’existence et le fonctionnement de l’Agence française pour l’adoption sont également portés à sa connaissance.

Lors du premier entretien, il est remis aux intéressés un questionnaire établi selon un modèle fixé par un arrêté du 17 octobre 2006 (article R 225-2 CASF). Le ou les candidats à l’adoption doivent y décrire : leur état civil, la composition de leur famille, leur situation professionnelle, leur budget, leur logement, leur projet d’adoption et ils doivent préciser si des personnes autres que leurs enfants vivent au foyer.

L’information ne s’achève pas avec la délivrance de l’agrément. Dorénavant le conseil général doit proposer des réunions d’information durant toute sa période de validité (article L 225-3 CASF). Le législateur a voulu s’assurer que tous les candidats à l’adoption bénéficient des mêmes connaissances. La présence à ces réunions n’est cependant pas obligatoire.

A l’issue de la phase d’information, le demandeur doit confirmer sa demande au moyen désormais d’une lettre recommandée avec accusé de réception (article R 225-2 CASF). Certaines pièces doivent y être jointes[3] et notamment le questionnaire dûment complété de l’article R 225-2 (article R 225-3 CASF). C’est dorénavant à compter de la confirmation de la demande que court le délai de délivrance de l’agrément (article L 225-2 CASF, reprise de l’ancien article 63 du Code de la famille et de l’action sociale qui avait été modifié par la loi du 5 juillet 1996). En effet, 15% des candidats abandonnent leur projet d’adoption après cette période d’information. La modification du point de départ du délai permet ainsi à l’administration de ne pas instruire inutilement certains dossiers. Le délai d’instruction est de neuf mois et n’a pas été modifié par la réforme. Le non-respect de ce délai n’est toujours pas sanctionné, mais il est généralement respecté par les services concernés[4].

Avant de délivrer l’agrément, le président du conseil général continue de s’assurer que les conditions d’accueil du demandeur seront conformes à l’intérêt d’un enfant adopté. Pour cela, il va faire procéder à des investigations : une enquête sociale portant sur la situation familiale et les capacités éducatives du candidat[5] et une seconde relative au contexte psychologique dans lequel le projet d’adoption est formé. Dorénavant, il est précisé dans le code de l’action sociale et des familles que chacune des ces évaluations doit faire l’objet de deux rencontres entre le demandeur et le professionnel et que s’agissant de l’enquête sociale, une des rencontres doit se dérouler au domicile du demandeur (article R 225-4 CASF)[6].

A l’issue de cette enquête et après avis d’une commission, le président du conseil général décide ou non de délivrer l’agrément. La forme de l’arrêté est dorénavant définie. Il doit être établi selon le modèle figurant à l’annexe 2-5 (Art. D. 225-6 CASF). Cette uniformisation va permettre une meilleure lisibilité de l’agrément par les pays d’origine lorsque l’on est en présence d’une adoption internationale[7].

Il est maintenant précisé dans la loi, et non plus dans le décret, que l’agrément est délivré pour l’accueil d’un ou plusieurs enfants accueillis simultanément (article L 225-2 CASF), ce qui tend à favoriser l’adoption de fratries.

Une notice décrivant le projet d’adoption des personnes agréées doit y être obligatoirement jointe. Elle mentionne le nombre, l’âge et les caractéristiques des enfants souhaités. La notice est établie, elle aussi, selon un modèle précis figurant à l’annexe 2-6. Auparavant, elle n’était que facultative et les pratiques variaient d’un département à l’autre ( son contenu était variable, elle pouvait être absente, elle pouvait être intégrée ou annexée à l’agrément…). Elle permet de concrétiser le projet et participe également à une meilleure compréhension de celui-ci par les autorités étrangères en cas d’adoption internationale.

Ce projet peut évoluer et la notice sera alors révisée par le président du conseil général sur demande du candidat. On peut s’interroger sur les conséquences d’une adoption non conforme à la notice jointe à l’agrément. Il semble qu’elle serait possible, aucune conséquence n’étant attachée à l’absence de révision[8].

L’agrément est valable pour une durée de cinq ans. Cependant, la loi du 4 juillet 2005 a introduit un cas de caducité. Selon l’article L 225-2 CASF, l’agrément est caduc « à compter de l’arrivée au foyer d’au moins un enfant français ou étranger, ou de plusieurs simultanément ». L’enfant biologique des adoptants ne semble pas visé par cette disposition[9]. Par conséquent, si l’adoptant souhaite adopter un autre enfant, il devra faire une nouvelle demande d’agrément. L’arrivée d’un enfant dans son foyer va profondément modifier la structure de sa famille et l’on peut comprendre qu’une nouvelle investigation soit utile. Avant cette réforme, si le projet d’adoption était mené à son terme, l’agrément demeurait valable, le président du conseil général pouvant néanmoins ordonner une investigation complémentaire.

Le décret du 4 août 2006 impose à la personne agréée de confirmer qu’elle persiste dans son projet d’adoption, chaque année et ce pendant toute la durée de validité de l’agrément. A cette occasion, elle déclare sur l’honneur que sa situation matrimoniale ou la composition de sa famille n’a pas été modifiée. Dans le cas contraire ou à défaut de cette déclaration sur l’honneur, le président du conseil général pourra faire procéder à de nouvelles investigations sur les conditions d’accueil. Il pourra, le cas échéant et après avis de la commission, retirer l’agrément (article R 225-7CASF). L’absence de confirmation ne semble, cependant, pas être une cause de caducité de l’agrément[10].

Au terme de la seconde année d’agrément, le dossier est actualisé. Le président du conseil général doit procéder à un entretien avec la personne agrée.

En cas de déménagement, la personne agrée doit toujours communiquer sa nouvelle adresse au président du conseil général de son département de résidence. Le délai a été modifié. Il passe d’un à deux mois à compter de l’emménagement (par lettre recommandée avec accusé de réception).

La réforme tente donc d’unifier les conditions de délivrance de l’agrément en imposant notamment la forme et le contenu de l’arrêté. La marge d’appréciation des présidents des conseils généraux s’en trouve réduite. Les modifications entreprises par la loi du 4 juillet 2005 et les décrets subséquents tendent à accroître le nombre des futurs adoptants. Cependant, la délivrance de l’agrément n’est pas obligatoirement synonyme d’adoption, puisque sur les vingt-cinq mille foyers qui en sont titulaires en France, seuls cinq mille se verront confier un enfant.

Afin de faciliter encore les démarches des adoptants et d’augmenter le nombre d’adoption, la loi du 4 juillet 2005 a créé l’agence française pour l’adoption…

I. L’Agence française pour l’adoption

… inaugurée le 18 mai dernier. Ce groupement d’intérêt public est composé de représentants de l’Etat, des départements ainsi que de personnes morales de droit privé. Elle prend place aux côtés des trois organismes qui interviennent en matière d’adoption :

- l’Autorité centrale pour l’adoption internationale créée en 1998 pour que la France se mette en conformité avec les exigences de la Convention de La Haye du 29 mai 1993[11]

- de la Mission de l’adoption internationale créée 1987[12]

- du Conseil supérieur de l’adoption créé en 2005, consultatif, à l’origine de la réforme

La loi ne modifie pas les attributions du Conseil supérieur de l’adoption. En revanche, la Mission de l’adoption internationale est profondément remaniée. Elle ne conserve à l’heure actuelle que ses compétences régaliennes (délivrance des visas et contrôle des OAA). Elle a vocation à disparaître fin 2007[13]. Ces attributions seront prochainement dévolues au secrétariat général de l’autorité centrale. Du fait de ce transfert de compétence, l’Autorité centrale pour l’adoption internationale a fait l’objet d’une modification institutionnelle. Le décret du 8 septembre 2006 modifie sa composition, la rattache au Ministère des affaires étrangères et l’assiste donc d’un secrétaire générale. Elle continue de veiller à la bonne application de la Convention et concourt à la définition de la politique française en matière d’adoption internationale (R 148-4 à R 148-10 CASF).

L’agence française pour l’adoption pourra servir d’intermédiaire pour l’adoption dans l’ensemble des départements. Mais sa vocation est essentiellement tournée vers l’international, puisqu’elle ouvre une troisième voie pour adopter un enfant étranger. Avant cette réforme, les adoptants avaient deux possibilités :

- soit avoir recours à un organisme français habilité pour l’adoption qui prend en charge toute la réalisation du projet

- soit opter pour une démarche individuelle en se tournant directement vers le pays d’origine (aucune aide). L’adoption individuelle est la plus fréquente en France (62% des adoptions[14]), mais elle est de plus en plus mal acceptée par les pays d’origine, à l’instar du Vietnam, de la Chine ou de la Russie qui se sont fermés à ce type d’adoptions.

La création de l’agence fait suite aux difficultés rencontrées par les organismes habilités pour l’adoption. Ces derniers ne parviennent pas à satisfaire l’ensemble des demandes (mauvaise répartition dans les départements[15], sélection des dossiers)[16].

L’agence française pour l’adoption va permettre l’accès aux pays d’origine qui refusent les démarches individuelles et dans lesquels les organismes habilités sont absents ou insuffisamment représentés. Elle reprend la gestion des dossiers individuels déposés auprès de la Mission de l’adoption internationale pour les pays ayant ratifié la Convention de La Haye, mais elle pourra également exercer ses activités dans les Etats n’ayant pas ratifié la Convention. Elle devra alors préalablement obtenir l’habilitation du Ministère des affaires étrangères (article L 225-5 CASF).

L’agence ouvre une voie complémentaire qui offre un encadrement minimum aux adoptants qui choisissent une démarche individuelle. Elle « a pour mission d’informer, de conseiller et de servir d’intermédiaire pour l’adoption de mineurs étrangers de quinze ans » (article L225-15 CASF).

- S’agissant de sa mission d’information, l’Agence renseigne les adoptants sur la législation, les procédures judiciaires ou administratives en vigueur dans le pays d’origine, les délais d’attentes, le coût et les spécificités de l’adoption internationale. Elle aide à la constitution des dossiers et se charge de les envoyer dans le pays étranger. Un correspondant de l’agence est présent au sein des services sociaux de chaque département afin d’offrir à tous les candidats à l’adoption la même information de proximité (article L 225-16 CASF). Il est désigné par le président du conseil général qui le choisit au sein de ses services.

- Par ailleurs, elle conseille les familles lorsqu’elles arrivent dans le pays d’origine comme le font les organismes habilités pour l’adoption. Un correspondant local pourra les aider à accomplir sur place les démarches (uniquement dans certains pays).

- L’agence est l’interlocuteur privilégié des autorités locales (administration, orphelinats…). Elle participe à la négociation des accords bilatéraux.

- Enfin elle se charge du suivi post-adoption s’il est exigé par le pays d’origine[17].

Un certain nombre de pays ayant ratifié la Convention de La Haye se sont actuellement ouverts à l’agence. Il s’agit du Brésil, de la Chine, du Chili, de la Colombie, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Mongolie, du Pérou, des Philippines, de la Pologne, de la Slovaquie, du Sri Lanka, du Burkina Faso, de Madagascar, du Mali et de la Thaïlande.

L’agence française pour l’adoption se démarque des organismes habilités pour l’adoption. Premièrement, l’aide qu’elle dispense est gratuite (sauf aux adoptants de supporter les frais découlant des intervenants locaux et de la procédure dans le pays étranger). Deuxièmement, elle n’exerce aucun contrôle sur les dossiers autre que la vérification des conditions légales édictées par le pays d’origine et de la délivrance d’un agrément du président du conseil général[18].

On peut, cependant, lui reprocher d’aller l’encontre des principes gouvernant l’adoption internationale tels qu’issus de la Convention de La Haye, c’est-à-dire, le recours à un intermédiaire et l’abandon progressif de l’adoption individuelle[19].

Enfin, il est à noter que si l’agence peut être un soutien efficace pour les candidats à l’adoption désemparés lors de leurs démarches individuelles, elle est également un gage de sécurité pour les pays d’origine.

II. Les aides à l’adoption

La loi du 4 juillet 2005 cherche également à développer le soutien financier et psychologique apporté aux adoptants. On peut signaler, d’une part, le doublement de la prime d’accueil versée aux adoptants à l’arrivée de l’enfant (article L 531-2 CSS).

D’autre part, sont clarifiées les modalités de l’accompagnement de l’enfant adopté, accompagnement qui est à la charge des services de l’aide sociale à l’enfance ou de l’organisme habilité pour l’adoption qui a servi d’intermédiaire[20]. Cet accompagnement a lieu de l’arrivée de l’enfant au foyer de l’adoptant jusqu’au prononcé de l’adoption plénière[21] en France ou jusqu’à la transcription du jugement étranger[22] (article L 225-18 CASF)[23]. Il pourra être prolongé à la demande de l’adoptant et notamment lorsque celui-ci s’y est engagé envers le pays d’origine de l’enfant. « Dans ce dernier cas, il s'effectue selon les modalités de calendrier déterminées au moment de l'engagement. » Cette disposition risque de faire peser une lourde charge sur l’aide sociale à l’enfance et sur les organismes habilités pour l’adoption lorsque les Etats d’origine exigent un suivi jusqu’à la majorité de l’enfant (Sri Lanka, Madagascar)[24] et peut être jugée comme intrusive pour les adoptants[25].

III. La modification des conditions de la déclaration judiciaire d’abandon de l’enfant

La loi du 4 juillet 2005 modifie également les conditions de la déclaration judiciaire d’abandon de l’enfant. Le tribunal pouvait refuser de déclarer l’enfant abandonné si les parents étaient dans une situation de grande détresse (loi du 5 juillet 1996). Cette possibilité est abrogée et l’abandon sera prononcé dès lors que les parents se sont manifestement désintéressés de l’enfant pendant l’année qui précède l’introduction de la demande[26]. Lorsque l’enfant est judiciairement déclaré abandonné, les droits d’autorité parentale sont délégués par le tribunal aux services de l’aide sociale à l’enfance, à l’établissement ou au particulier auquel l’enfant a été confié ou qui l’a recueilli. Le droit de consentir à l’adoption n’est lui jamais délégué. Le conseil de famille de l’enfant devra consentir à son adoption[27].

Cette abrogation va permettre l’augmentation du nombre d’enfants nationaux adoptables. Elle est, cependant, critiquable en ce qu’elle facilite la rupture des liens entre l’enfant et ses parents alors qu’il existe par ailleurs d’autre moyen, tel que la délégation de l’autorité parentale permettant une prise en charge de l’enfant sans rupture des liens de parenté.

On peut donc constater que la réforme de l’adoption a vocation à faciliter et à accroître le nombre d’adoptions. Le temps permettra de vérifier si la loi atteindra les objectifs qui lui sont fixés.

IV. Le nouveau livret de famille

Le décret du 1^er juin 2006 (arrêté du 1^er juin 2006 et arrêté du 27 juin 2006), entré en vigueur le 1^er juillet 2006, achève la réforme du droit de la famille entreprise par l’ordonnance du 4 juillet 2005 en modifiant les textes relatifs au livret de famille.

D’une part, les conditions de délivrance du livret de famille sont précisées. L’officier d’état civil le remet :

- aux époux au moment de la célébration du mariage,

- aux parents ou à celui à l’égard duquel la filiation est établie au moment de la déclaration du premier enfant ou

- à l’adoptant lors de la transcription du jugement d’adoption par une seule personne sur les registres de l’état civil.

Par ailleurs, sont rappelés les éléments qui le composent c’est-à-dire :

- soit l’extrait de l’acte de mariage,

- soit l’extrait de l’acte de naissance du ou des parents à l’égard desquelles la filiation est établie et l’extrait de l’acte de naissance de l’enfant.

Il pourra ensuite être complété, selon les cas, par les extraits :

- de l’acte de mariage des parents,

- de l’acte de naissance du parent à l'égard duquel la filiation de l’enfant est établie postérieurement,

- de l’acte de décès des enfants morts avant leur majorité, des époux ou des parents. Il est également complété par la mention des actes ou jugements tels que le changement de nom, divorce, séparation de corps…

Les articles 4 à 7 du décret du 18 mai 1974 sont abrogés supprimant ainsi les principales distinctions entre les enfants nés pendant le mariage, les enfants nés hors mariage et les enfants adoptifs.

Est inséré dans le livret de famille des informations relatives à l’état civil et au droit de la famille (délivrance de copies ou d’extrait, mention de la nationalité française, renseignements sur la filiation, l’autorité parentale, informations spécifiques aux époux…).

Enfin, l’arrêté du 1^er juin 2006 prévoit un modèle unique de livret de famille, les anciens pouvant être encore délivrés sous certaines conditions jusqu’au 31 décembre 2006.

* * *

[3] une copie intégrale de son acte de naissance ou de son livret de famille s’il a déjà des enfants, un bulletin n°3 de son casier judiciaire, un certificat médical datant de moins de trois mois (établi par un médecin figurant sur la liste établie par le président du conseil général) attestant que l’état de santé du candidat ainsi que des personnes vivant à son foyer n’est pas incompatible avec l’accueil d’un enfant, le candidat doit également attester de ses revenus

[6] Celui-ci peut demander à ce que ces investigations soient faite une seconde fois et par d’autres personnes (article L 225-3 CASF).

[7] M.-C. LE BOURSICOT, Une nouvelle loi pour réformer l’adoption, RJPF-2005-10/11, p. 7

[10] SALVAGE-GEREST P., Les modifications apportées au Code de l’action sociale et des familles par la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l’adoption, Droit de la famille, n°11, p. 8

[11] entrée en vigueur en 1998, art. R 148-4 et svt. CASF (Décret nº 2006-1128 du 8 septembre 2006)

[12] Cellule inter ministérielle placée sous l’autorité du ministère des affaires étrangères.

[13] Ces compétences seront attribuées au secrétariat de l’autorité centrale. POISSON-DROCOURT E., L’Agence française pour l’adoption, D. 2006, p. 2044

[14] POISSON-DROCOURT E., L’Agence française pour l’adoption, D. 2006, p. 2044

[15] Aucun organisme habilité pour l’adoption n’est autorisé dans les départements d’outre-mer

[17] Elle peut conseiller aux familles un conseiller médical spécialisé.

[18] Ceci découle des principes d’égalité, de neutralité qui s’appliquent à tout organisme public.

[20] Le placement en vue de l’adoption n’existe pas dans le cadre de l’adoption internationale.

[21] Bizarrement l’adoption simple n’est pas visée.

[22] Sur les registres du services central de l’état civil de Nantes. Cette transcription rend le jugement opposable aux tiers et permet l’inscription de l’enfant sur le livret de famille.

[24] Avant la réforme, les adoptants n’exécutaient pas toujours leurs engagements vis-à-vis du pays d’origine ce qui pouvait nuire aux chances des futurs candidats français.

[26] Le désintérêt doit cependant être volontaire et l’intérêt de l’enfant peut être un obstacle au prononcé de l’abandon même si les conditions sont remplies (jurisprudence antérieure à la loi de 1996).

[27] TGI Lille, 26 novembre 1976, D. 1978. 499, note PATUREAU.