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Les dispositions relatives au recrutement,

à la formation et à la responsabilité des magistrats

par

Jocelyne Leblois-Happe

Professeur à l’Université Paul-Verlaine de Metz

La loi organique n°2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats est, - on l’a dit lors de la présentation de la réforme -, le second texte qui a été préparé par la Chancellerie à la suite de la publication du rapport d’enquête parlementaire sur l’affaire d’Outreau[1].

La commission a en effet, lors de ses investigations, mis au jour un certain nombre de dysfonctionnements directement liés à l’action des magistrats chargés du dossier. Ont été relevés[2] :

- des maladresses multiples dans la prise en charge des victimes et la conduite des interrogatoires,

- des incohérences dans les mises en examen,

- un ascendant excessif du parquet sur le JI,

- la surdité de celui-ci, et, dans une certaine mesure, de la chambre de l’instruction, aux demandes et aux arguments présentés par la défense

- une connaissance insuffisante du dossier par certains magistrats en raison d’une surcharge de travail et des délais très courts prévus par la loi

- une tendance au « suivisme » judiciaire, l’expression désignant le fait de confirmer purement et simplement ce qui a été décidé antérieurement par un autre magistrat.

Ce constat a conduit la commission d’enquête parlementaire à formuler deux propositions[3].

La première proposition était de repenser de fond en comble la gestion de la carrière des magistrats

- en favorisant les formations communes avec les avocats,

- en séparant à terme les fonctions de magistrat du parquet de celles de magistrat du siège,

- en instituant une véritable gestion des ressources humaines,

- et en ouvrant la magistrature sur l’extérieur par le biais du développement du recrutement sur titre et de l’obligation de mobilité.

· L’idée de rapprocher, au stade de la formation professionnelle, les magistrats des avocats est une idée qui, sans être véritablement originale, suscite immédiatement l’intérêt.

Lorsque l’on observe le fonctionnement de la justice répressive chez certains de nos voisins, en Allemagne en particulier, on est en effet frappé par la considération que se portent mutuellement juges, procureurs et avocats. Et l’on se prend à rêver à un apaisement des relations, parfois houleuses, qu’entretiennent dans notre pays le barreau et le palais.

Or ce respect a principalement sa source dans le « moule commun » dont ces professionnels sont issus. Pour devenir juge, procureur ou avocat en Allemagne, il faut être titulaire de l’ »habilitation à être juge » (die Befähigung zum Richteramt), habilitation qui découle de la réussite aux deux examens d’Etat en droit[4].

· La commission a également fait sienne la volonté de séparer, à terme, le siège du parquet.

La question est dans l’air du temps et l’on sait l’écho qu’ont eu les propos tenus devant la commission par le premier président de la Cour de cassation, aujourd’hui membre du Conseil constitutionnel.

La commission a prôné une séparation des fonctions du siège et du parquet au bout de dix ans, les magistrats devant alors choisir dans quelle « filière » -c’est le terme employé – ils souhaitaient travailler.

Sur ce point également, le droit allemand nous offre un éclairage intéressant. La dualité de corps qui existe Outre-Rhin n’empêche ni l’application de règles communes, ni le passage d’un corps à l’autre au cours d’une même carrière.

· Le troisième aspect notable pointé par la commission concerne les défaillances en matière de gestion des ressources humaines.

Ni la nomination ni l’avancement des magistrats ne prennent jusqu’à présent suffisamment en compte les aptitudes personnelles.

Les recommandations du jury du concours de sortie de l’ENM n’ont aucun caractère obligatoire et l’avancement se fait, comme ailleurs dans la fonction publique, surtout à l’ancienneté.

· Enfin la commission a manifesté le souci d’ouvrir encore davantage la magistrature vers l’extérieur en faisant une place plus grande aux personnes qui ne sont pas issues du premier concours et en imposant aux magistrats de faire une partie de leur carrière à l’extérieur de l’institution judiciaire.

La seconde proposition formulée par la commission d’enquête parlementaire était de responsabiliser les magistrats

- en introduisant dans leur statut des règles déontologiques se référant aux principes directeurs de la procédure,

- en améliorant leur évaluation,

- en étendant les contrôles internes et externes, le médiateur de la République se voyant reconnaître le droit de saisir le Conseil supérieur de la magistrature,

- en refondant et en élargissant les possibilités de saisine dudit conseil par les juridictions.

C’est donc à la responsabilité disciplinaire, et à elle seule, que s’est intéressée la commission.

Il est vrai que les règles relatives à la responsabilité pénale des magistrats ne font l’objet d’aucun débat.

Quant à celles qui concernent leur responsabilité civile, si la commission a admis qu’elles ne donnaient pas pleinement satisfaction, elle n’a formulé aucune proposition en vue de les modifier.

On sait que cette responsabilité repose actuellement sur une articulation entre la responsabilité de l’Etat et la responsabilité personnelle du juge.

La responsabilité de l’Etat peut être engagée, selon les dispositions du Code de l’organisation judiciaire (art. L. 141-1), pour fonctionnement défectueux du service public de la justice en cas de faute lourde ou de déni de justice[5]. La responsabilité personnelle du juge ne peut être retenue, selon l’article 11-1 de l’Ordonnance du 22 décembre 1958 portant statut de la magistrature, qu’en cas de faute personnelle, c’est-à-dire de faute lourde rattachable aux fonctions. Le plaideur mécontent ne pourtant peut agir directement contre le magistrat ; il doit exercer son action contre l’Etat, qui peut se retourner contre le juge fautif. Cette action récursoire, on le sait, n’a jamais été exercée, ce qui confère à la responsabilité civile des magistrats un caractère très théorique[6].

Néanmoins ce n’est pas dans cette voie qu’a souhaité s’engager la commission. Si elle s’est penchée sur la manière dont doivent être prises en compte les plaintes des justiciables, c’est uniquement dans une perspective disciplinaire.

Ces plaintes sont importantes quantitativement puisqu’il semble que 25 000 courriers soient adressés chaque année à la Chancellerie par des personnes s’estimant mal traitées par la justice ou mal jugées. Or, comme l’a souligné l’avocat général Dominique Commaret lors de son audition par la commission, l’absence de réponse adaptée « cristallise les aigreurs et fabrique des « grands brûlés » de la justice qui assiègent leur vie durant les antichambres et les prétoires pour réclamer justice »[7].

Après réflexion, les membres de la commission parlementaire ont renoncé à préconiser la création d’une commission ad hoc, création qui avait échoué par le passé. Ils ont préféré s’appuyer sur une institution existante, en l’occurrence le médiateur de la République.

C’est la raison pour laquelle deux projets de lois ont au départ été élaborés par les services du Ministère de la justice,

- un projet de loi organique relatif à la formation et à la responsabilité des magistrats,

- et un projet de loi ordinaire modifiant la loi du 3 janvier 1973 instituant le médiateur.

Ces deux projets ont par la suite été fondus en un seul.

La loi organique relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats est entrée en vigueur le 1^er juin.

Elle comporte trois chapitres qui modifient l’ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

Le 1^er chapitre regroupe les dispositions relatives à la formation et au recrutement des magistrats.

La loi élargit le recrutement (A) et renforce notablement la formation (B).

A. L’élargissement du recrutement se manifeste par l’augmentation de la part des personnes qui accèdent à l’Ecole Nationale de la Magistrature sur titre.

On sait qu’il est possible aux individus ayant déjà une certaine expérience en matière juridique, et qui sont âgés de 27 à 40 ans, d’intégrer l’ENM sans passer de concours d’entrée. Leur admission est prononcée par le Garde des sceaux, sur l’avis conforme de la commission d’avancement siégeant au Ministère[8].

Jusqu’à présent, la part de ces entrants sur titre était au maximum du cinquième du nombre des auditeurs recrutés par concours la même année. Elle pourra dorénavant représenter jusqu’au tiers de ce nombre, du nombre des auditeurs de la même promotion recrutés par concours.

L’ouverture mérite d’être saluée. Rappelons que selon le Conseil constitutionnel, le recrutement des magistrats doit être fondé, à l’exclusion de toute autre considération, sur les capacités, les vertus et les talents des candidats[9]. La recherche de telles qualités ne peut être fructueuse que si l’on accepte de puiser à plusieurs sources.

Cependant c’est surtout par le renforcement de la formation qu’elles imposent que les dispositions de la loi nouvelle sont remarquables.

B. Ce renforcement de la formation des magistrats concerne à la fois la formation initiale (1) et la formation continue (2).

1. La formation initiale est modifiée à deux titres.

En premier lieu, la loi promeut une meilleure connaissance du métier d’avocat et une meilleure prise en compte des aptitudes de chacun.

- Un stage obligatoire « auprès d’un barreau ou comme collaborateur d’un avocat inscrit au barreau » d’une durée de six mois au moins est ainsi intégré dans la formation des auditeurs de justice[10].

- Les recommandations, réserves et observations du jury du concours de sortie seront versées au dossier de l’intéressé lors de la nomination à un premier poste. Celui-ci ne pourra en outre prétendre qu’aux postes qui n’ont fait l’objet d’aucune réserve de la part du jury[11].

En second lieu, les magistrats recrutés par concours exceptionnel recevront une formation « probatoire » comprenant un stage en juridiction, formation suivie, s’ils sont déclarés aptes à exercer des fonctions judiciaires par le jury, d’une formation complémentaire[12].

Une même formation probatoire, sera imposée, sauf exception, aux candidats à une intégration directe dans la magistrature[13] ainsi qu’aux candidats à un poste de magistrat exerçant à titre temporaire[14] ou de juge de proximité[15].

A la formation initiale que reçoit tout magistrat doit désormais s’ajouter une formation continue tout au long de sa vie professionnelle.

2. A l’instar des avocats[16], les magistrats se voient en effet imposer par la loi nouvelle une obligation de formation continue.

On ne peut que s’en réjouir, non seulement parce que cela resserrera les liens avec l’Université mais surtout parce qu’une telle formation paraît indispensable compte tenu de l’instabilité et de la complexité croissante du droit.

Cette formation sera organisée par l’ENM dans des conditions fixées par décret[17].

C’est toutefois dans le deuxième chapitre que devaient figurer les dispositions les plus novatrices.

Le 2^ème chapitre de la loi organique du 5 mars 2007 comprend en effet les dispositions relatives à la discipline des magistrats.

Très attendues, ces dispositions sont finalement assez insignifiante car le Conseil constitutionnel a, dans sa décision du 1^er mars 2007[18], largement amputé le texte voté par le Parlement.

Aussi convient-il de mentionner d’abord les règles censurées (A) avant de s’intéresser aux prescriptions qui ont été maintenues (B).

A. Les règles censurées par le Conseil concernaient, d’une part, la définition de la faute disciplinaire (1) et, de l’autre, les prérogatives conférées au médiateur (2).

1. La loi adoptée par le Parlement donnait une nouvelle définition de la faute disciplinaire, posant que constitue une telle faute « la violation grave et délibérée par un magistrat d’une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties commise dans le cadre d’une instance close par une décision de justice définitive » (art. 14 de la loi).

Toute la difficulté consiste, on le sait, en matière disciplinaire, à distinguer le contenu des décisions prises, qui ne peut être attaqué que par le biais des voies de recours instituées par la loi, et les conditions dans lesquelles lesdites décisions sont prises, qui peuvent, elles, donner lieu à des poursuites, à condition toutefois que l’irrégularité en cause ait été constatée par une décision juridictionnelle devenue définitive. La solution est constante, dans la jurisprudence du Conseil supérieur de la magistrature[19], comme dans celle du Conseil d’Etat[20].

Or ce n’est pas ce que prévoyait le texte voté par les parlementaires : la décision de justice définitive mentionnée par l’article se rapportait à la procédure viciée et non au vice lui-même. Dès lors, la censure était inévitable.

Le Haut conseil la prononce en jugeant que le principe de l’indépendance de l’autorité judiciaire, garanti par l’article 64 de la Constitution et celui de la séparation des pouvoirs, proclamé par l’article 16 de la déclaration des droits de l’homme de 1789 font obstacle « à l’engagement de poursuites disciplinaires lorsque cette violation n’a pas été préalablement constatée par une décision de justice devenue définitive »[21].

La même censure a frappé les prescriptions relatives au médiateur de la République.

2. La loi octroyait en effet des pouvoirs de contrôle au médiateur de la République.

Le texte adopté par le Parlement prévoyait que toute personne physique ou morale estimant que le comportement d’un magistrat, à l’occasion d’une affaire la concernant, était susceptible de constituer une faute disciplinaire pouvait saisir directement le médiateur de la République d’une réclamation. Une autorité administrative indépendante se trouvait ainsi chargée de filtrer les plaintes des justiciables et de saisir, le cas échéant, le Garde des sceaux, en vue de l’exercice de poursuites disciplinaires (art. 21 de la loi).

Le Conseil constitutionnel a décidé que de telles prérogatives étaient de nature constituer un empiètement d’une autorité administrative sur l’activité juridictionnelle. Il a donc jugé la disposition inconstitutionnelle, les pouvoirs reconnus au médiateur méconnaissant les deux principes rappelés ci-dessus[22].

Ces dispositions écartées, seules les prescriptions qui ont été maintenues apportent un changement au droit positif.

B. Les règles maintenues portent principalement sur trois points.

1. En premier lieu, une nouvelle sanction disciplinaire est instituée, l’interdiction d’être nommé ou désigné dans des fonctions de juge unique pendant cinq ans au maximum[23].

2. En deuxième lieu, des avocats généraux référendaires, faisant pendant aux conseillers référendaires, sont créés au sein du parquet de la Cour de cassation (art. 17 de la loi).

3. En troisième et dernier lieu, des poursuites disciplinaires pourront être engagées par le Ministre de la justice et les chefs de cours d’appel concernés en cas de condamnation (définitive) de l’Etat pour fonctionnement défectueux du service public de la justice, que cette condamnation ait été prononcée par une juridiction nationale ou internationale[24].

Il reste à mentionner, pour terminer, les dispositions incluses dans le dernier chapitre de la loi.

Le troisième chapitre rassemble les dispositions « diverses et transitoires ».

Deux d’entre elles se détachent de l’ensemble.

D’une part, le Garde des sceaux pourra, sur l’avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature, suspendre un magistrat dont l’état de santé est incompatible avec l’exercice de ses fonctions[25].

Il s’agit de permettre de mettre rapidement « hors de nuire » un magistrat dont l’état pathologique fait peser un risque sur la qualité de la justice.

D’autre part, les magistrats souhaitant accéder aux emplois placés hors hiérarchie devront, s’ils ne peuvent justifier d’au moins sept années d’exercice d’une activité professionnelle avant leur entrée dans la magistrature, accomplir une période de « mobilité statutaire » d’un an renouvelable une fois au sein d’une administration, d’une entreprise, d’une institution de l’Union européenne, d’une organisation internationale ou d’une administration étrangère[26].

L’objectif consistant à imposer aux hauts magistrats une expérience professionnelle en dehors de l’institution judiciaire, se trouve ainsi satisfait.

* *

En définitive, la moisson se révèle assez maigre. Le Ministre de la justice a en particulier renoncé à la réforme du Conseil supérieur de la magistrature qui était initialement prévue[27]. Ce conseil se voit simplement investi de la charge d’élaborer, et de rendre public, un recueil des obligations déontologiques des magistrats (art. 18 de la loi). Il est permis de regretter que cette réforme ne fasse pas partie des projets immédiats du gouvernement.

Mais il est vrai que la réforme du Conseil supérieur de la magistrature est liée à la question, brûlante s’il en est, du statut du ministère public. Les magistrats accepteront d’autant plus facilement de voir leur responsabilité engagée que leur indépendance est véritablement garantie. Le rôle du Conseil ne peut qu’être accru par la reconnaissance d’une moindre dépendance du parquet.

Les propos tenus sur ce plan par le procureur général près la Cour de cassation, lors de l’audience de rentrée du 8 janvier dernier, se sont malheureusement heurtés à un silence assourdissant. Il reste donc à espérer que nos gouvernants recouvrent l’audition !

* * *

[1] Rapport fait au nom de la commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement, J.O., Ass. Nationale, Doc. n°3125, 6 juin 2006.

[4] §§ 5 et s. et § 122 de la loi allemande sur les juges, Deutsches Richtergesetz (DRiG), du 8 septembre 1961 ; § 4 de la loi fédérale sur les avocats, Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO), du 1^er août 1959.

[5] La faute lourde est définie comme étant toute déficience caractérisée par un fait ou une série de faits traduisant l’inaptitude du service public de la justice à remplir la mission dont il est investi. Il en va ainsi lorsqu’un juge égare les pièces d’un dossier ou que de graves défaillances sont constatées dans la conduite des investigations faisant suite à la découverte d’un crime. Le déni de justice est entendu largement. Il recouvre aussi bien l’inaction du juge que la longueur excessive de la procédure.

[6] V. J. Joly-Hurard, la responsabilité civle, pénale et disciplinaire des magistrats, RIDcomp. 2006, 439.

[9] Cons. const., déc. n°98-396 DC du 19 fév. 1998.

[11] Article 21 al 1^er et 26 al 2 Ord. 22 déc. 1958.

[16] V. l’article 14-2 de la loi n°71-1130 du 31 déc. 1971.

[18] Cons. const., déc. n°2007-551 DC du 1^er mars 2007.

[19] Le Conseil, « réuni comme conseil de discipline des magistrats du siège, ne peut porter une quelconque appréciation sur les actes juridictionnels des juges, lesquels relèvent du seul pouvoir de ceux-ci et ne sauraient être critiqués que par l’exercice des voies de recours prévues par la loi en faveur des parties au litige » (CSM, 27 juin 1991, 20 juil. et 14 déc. 1994, 6 nov. 1996 cités par J. E. Schoettl, note ss Cons. const., déc. n°2007-551 DC du 1^er mars 2007, JCP G 2007, II, 10044). V. ég. la note de D. Ludet et A. Martinel, D. 2007, p. 1403.

[22] Consid. 10 et 11. V. : Justice : de « réformite » en « réformettes », par F. Rome, D. 2007, Editorial, p. 713 ; Outreau : une réforme touchée mais pas coulée, par W. Roumier, Dr. pén. 2007, alerte 15.

[24] Article 48-1 nouv. Ord. 22 déc. 1958.

[26] Article 76-4 nouv. Ord. 22 déc. 1958. La règle s’applique aux magistrats nommés dans leur premier poste à compter de l’entrée en vigueur de la loi.